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即墨古为莱夷之地，被齐国征服后，渐渐移民同化，建立了城垣。
田齐时代，即墨非常繁荣，巍然屹立在齐国的东方，即墨大夫田种首让这里变得富饶，田单借此一座孤城，力敌强燕数年，最后巧用火牛阵大破燕军，光复齐国，又让即墨人多了几分骨气和骄傲。
现如今，秦吏和秦军搬进了即墨，他们占据了昔日即墨大夫的府邸，将此处当做了办公场所。还于三年前增修了城墙，让整个官寺区，成了即墨的城中城，即墨人称之为“秦城”。
一月初二这天，新来的郡守黑夫就站在秦城高两丈的墙垣上，他拍了拍夯土墙，望着外郭的人群，以及内城门如临大敌的兵卒，看向一旁的郡丞：
“将官寺修成堡垒，外筑城墙，使郡兵环卫如临大敌，这是谁的主意？”
胶东郡丞有一个黑夫也不认识的名，叫司马橺（xiàn），据说是秦国名臣司马错后代，他说道：
“城垣是郡尉提议修的，即墨人对秦不善，郡尉恐一旦生变，彼辈会围攻官寺，便使人筑内城，好让郡城能坚持到郡尉来援……”
在秦朝，郡守和郡尉的驻地不一定重合，黑夫驻即墨，郡尉则在贼寇、轻侠出没频繁的黄县。黄县在胶东北部，临海，与南部隔着丘陵山脉，得绕一大圈才能抵达。
“至于让兵卒荷甲持戈守于内外，是兵曹掾的主意，郡守初至胶东便遇到凶徒惊扰，这才加强了戒备。”
黑夫点了点头，不置可否，心里却道：
“内城秦吏、郡兵加一起不过数百，若即墨真的有事，遭到数万人围攻，就算将城池修得再高，又有何用？”
黑夫今日之所登内城巡视，是因为抵达即墨后，陈平向黑夫献上了六条治郡的步骤。
“其一，立威。”
势立威，术驭臣，法制民，这是上位者必修的三个法子。黑夫运气好，刚入胶东就遇上刺杀，他一口气将淳于县令、尉解职，在淳于县大索刺客党羽，这件事不论对官，对民都是一个警告：这新郡守，不好惹！
“其二，立事！”
下马威迟早会消散，既然黑夫不对诸田抱有怀想，那就必须早早明确治理纲领，让所有人明白，郡守此来要做什么，新官上任三把火，于是黑夫抛出了自己的施政准则：“扶旧族，兴法教，省刑罚。”
胶东人不是嫌秦律太严苛么，黑夫也打开天窗说亮话，只要你们不越矩违法，我便不会妄施杀戮，而且，官府欢迎一切愿意合作者！
黑夫亦清楚，目前治理即墨最大的难题，在于官府没有自己的代理人，法令难以出城，只能依仗昔日的豪强、贵族。
过去五年已经在这种得过且过的默契中浪费了，所以黑夫甫一下车，就宣布筹办学校，将自己从高密带来的十余名青年，统统扔到学室里，让郡吏教他们秦地言语、律令。只希望半年后，能得到第一批和官府绑在一起的青年干部，依靠这些人，将有效统治推至城外，推向广大的乡村。
至于“小学”，一来是逼迫各家富百万的豪强送人质，同时，也是将统一的观念，从娃娃开始教起……
如此一来，便将小贵族、不得志的儒生拉入阵营。
接下来就是黑夫正在做的事了：“兵权！”
在司马郡丞引导下，巡视了内城一圈后，黑夫回到了官寺中，让长史陈平，立刻传檄，把现在郡府里上值的各曹吏员召来！
鼓点咚咚作响，这是要开大会了，各曹掾的领导们连忙丢下手里的事，齐聚正堂！一个个都身穿黑裳，头戴官帽，鱼贯入室，拜谒黑夫。
只见黑夫高冠黑衣，印绶俱全，腰佩长剑，高坐于主位之上，下首则分别是长史陈平和司马郡丞，门客亲随数人披甲持剑，侍立在门口，
黑夫到任以来，这是初次大召郡吏登堂，来的这些郡吏不知道他想干什么，纷纷暗中猜测不已，可惜这位郡守面色黝黑看不出情绪。众人拜谒过了，都规规矩矩地站起，弯腰垂手，排成数列，站在堂中。
“人不少啊。”
黑夫扫视众人，虽是第一次开大会，但他已经单独见过下属们，记住了他们的名字和职位，这些人，分别是：户曹，主户口、籍贯；仓曹，主税收、积粟；吏曹，主官员升迁，也叫功曹；司空曹：主刑徒、隶臣妾；金布曹，主山海专营，市税贸易。
除此之外，又有田、畜、工等諸官，均听郡守调遣。
此外，还有理论上从属于郡尉的贼曹、兵曹，因为郡尉驻地在黄县，所以他们平常也听黑夫指派，无形中增加了他的权力。
再加上郡丞管着的狱曹、令曹，开大会的时候，将近二十人到场。
黑夫已经让长史陈平提前调查过了，这二十人中，几乎全部是外来秦吏，占据了重要的职位，本地人则管着无关紧要的部门，或作为少吏协助。
既然都是秦人，那就好办了，黑夫先清了清嗓，谈了下以始皇帝为领导的中央政府对胶东局势的重视，又聊了聊胶东郡在第一个五年计划里取得的成绩，随即，就开始让大家畅所欲言，谈谈工作上的不足之处……
众人面面相觑，这位郡守开会的方式倒是新奇，你推我攮，好歹凑了些“不足”出来。
既然他们不老实，黑夫便自己点名了。兵曹掾很倒霉，第一个被点到，黑夫笑着问他道：
“内城和街巷上满是兵卒巡视，如临大敌，是你下的令？”
兵曹掾应诺，他这么做，本心存讨好之意，却被黑夫批了一顿：
“汝让兵卒在外面设鹿角，持弩守之，不知道的，还以为出了内城，就是敌国！区区几个盗贼就如此作态，岂不让即墨人轻之？立刻将放出去的岗哨兵卒撤回来，外松内紧即可！”
一番敲打后，黑夫对兵曹做了一些小的人事调整，将自己从北地、南郡带来的一些个有爵位的门客骑从，安插进郡兵之中，担任军吏。
这是在为月余之后，共敖结束淳于的任务，来到郡城后，将兵权交给他做准备，秦兵虽寡，仅有数百，但多一把剑，黑夫晚上睡觉也能安心些。
至于其他曹掾，黑夫暂时没动他们，初来乍到，手下又没有足够的人才能补上，不宜搞太大的人事变动。
让众吏下去后，黑夫只留了陈平，问他道：“如今威已立，事已明，兵权也开始着手掌控，你的后三策，又是什么？”
……
陈平先前卖了个关子，只言前三，此刻便道：“第四条，是立信。当年，子贡问孔子，应当怎样治理国家？孔子说，足食，足兵，民信之矣。”
“子贡又问，若不得不去掉两项，只留其一呢？”
“孔子答，去兵，去食，因为若民不信其官吏君主，则国不存焉！是故，民无信不立！”
孔子的原话是这样，但在陈平看来，若不掌握兵权，空谈立信，是没有用的。
黑夫颔首：“商君当年变法，也是先徙木立信，但即墨人怨恨秦吏，我又当如何立信？”
“或可从新开设的学室入手。”
陈平给黑夫出了一个主意：“让吏学一月后考试，胶东子弟能说秦言最佳者，能书秦篆最娴熟者，能背诵律令最多者，皆赏五十金，并将其列入官吏簿册，可以一边学律，一边领一份斗食俸禄！”
五十金当然不是什么黄铜，那是骗人玩，而是正儿八经的黄金，加起来也有近三千钱，相当于沛县刘亭长一年的工资，可不是小数目。富豪之子或许不在乎，但那些得以免费入学的小地主家子弟，肯定会心动。
“如此一来，既能让学室的胶东子弟竞相学习秦言秦字，又能借他们之口告诉所有胶东人，官府言而有信。”
黑夫突然兴奋了起来：“不必只做一次，可使之成一项制度，一月为月考、半年为期中考、一年为期末考。小学升吏学，为中考，吏学升佐吏，为高考！给考试优异者发的钱，就叫奖学金！”
陈平没想都黑夫会想出这么多门道，愣了愣，拱手：“一切如郡守之言。”
考试大法好啊！黑夫颔首：“此策甚善，只要考试优异者得钱，必宣扬官府守信，而胶东人将争相使子弟学秦言秦篆，第五策呢？”
陈平道：“信既立，接下来自然是足食了，春耕在即，郡守当委任良吏，效仿南郡、内史之事，在即墨修公厕，再推广堆肥沤肥之术。”
即便有官府支持，科技传播速度依然很慢，胶东距离秦地实在太远了，黑夫在沛县窥见的公厕，这里尚无，更别说堆肥沤肥之术了。虽然黑夫没办法更改朝廷税率，但若能把产量提上去，将蛋糕做大点，或许农民的对重税的怨愤就没那么大了。
黑夫沉吟：“第六策又是什么？”
陈平道：“王者之政，莫急于盗贼，如今胶东多盗，已经张狂到行刺郡守的程度，等春耕结束，官府腾出手来，必须按照淳于县查到的线索，肃清郡中任侠盗贼，以震慑宵小！”
见黑夫皱眉，陈平又道：“以上诸事，郡守也不必事必躬亲，而当使鸡司夜，令狸执鼠，皆用其能，上乃无事，从诸吏中挑选善者任之。”
黑夫点点头，郡守和郡尉不同，什么都要管，陈平作为长史，虽然能替他分担，面临繁杂的工作，也分身乏术。
故而，他必须分权。
但黑夫现在最缺的，就是能分任各处，独当一面的人才，郡中官吏的脾性才能他还不熟悉，无法信任。学室里的各氏子弟，学成尚有一年半载，也派不上用场……
就在这时，却有门客小吏来报，说即墨内城门处，有人自称郡守之客，请求谒见……
“一行数人，这是他们让下吏奉上的信。”
黑夫接过来一瞧，顿时哈哈大笑起来：“真是瞌睡时遇上了枕头，我手边正缺的司夜之鸡、执鼠之狸来了！”
陈平已经猜到是谁：“莫非是沛县的曹参到了？”
“来的可不止曹参。”
黑夫起身笑道：“来的是‘沛县三杰’！”